La ilusión institucional

Las instituciones, desde siempre ocuparon un lugar ambiguo en el discurso público argentino. Se sigue invocando la institucionalidad como garantía y estabilidad del sistema republicano. Pero, la persistente experiencia de dificultades para ordenar de manera efectiva el ejercicio y los límites del poder muestra que, aun existiendo reglas, sus capacidades son limitadas, a veces inexistentes.Se plantea entonces un interrogante incómodo: ¿hasta qué punto las instituciones argentinas funcionan realmente como tales, o hasta qué punto operan como ilusiones retóricas?Durante años, el tema de la institucionalidad se explicaba e interpretaba en términos relativamente claros. La calidad institucional se asociaba con la existencia de reglas: separación de poderes, independencia judicial, elecciones libres y limpias, controles y transparencia, entre otras. Su deterioro se explicaba por desvíos o tendencias a la discrecionalidad y la concentración del poder. Ese diagnóstico sigue siendo correcto. Pero, es insuficiente.Las instituciones son también prácticas y convenciones efectivas, equilibrios y expresiones de un modo de ejercicio legítimo del poder, donde su calidad se mide en la proximidad de la distancia entre la letra constitucional y su aplicación real.En tal sentido, la paradoja argentina es persistente. Desde hace casi dos siglos el país cuenta con un andamiaje institucional formalmente democrático, pero con dificultades crónicas para garantizar reglas estables. Esa brecha entre norma y práctica, con frecuencia suele ser abismal.El problema no es nuevo. Tras de la reforma de inicios del siglo XX, la ampliación de la participación electoral no estuvo acompañada en las conductas de la política. Paralelamente se fue instalando en forma progresiva la peligrosa confusión entre liderazgo y voluntad popular. Bajo esa lógica, el poder tendió a personalizarse y concentrarse. Los controles a percibirse como obstáculos más que garantías de gobernanza, y los políticos a autopercibirse como delegatarios empoderados por ciudadanos reducidos al papel de electores pasivos.A esa deriva, la ciencia política y el constitucionalismo la denominó hiperpresidencialismo: un Ejecutivo que excede el alcance de sus atribuciones, pretendiendo reglamentar a su arbitrio el funcionamiento de la maquinaria del poder estatal. No se trata simplemente de un presidente fuerte, como pretendía Alberdi, sino de un presidente hegemón, refractario a los contrapesos.Así, el Congreso pierde centralidad; los controles se debilitan; las decisiones se concentran en un núcleo reducido y la deliberación se convierte en un trámite o en su caso se sustituye por un reglamento ejecutivo. La participación democrática se altera abriendo paso a formas híbridas menos jurídicas.La justificación, suele remitirse a la teoría de la emergencia. Pero en los hechos la excepción se convierte en regla y la emergencia en condición permanente. Entonces, el equilibrio institucional se reduce a una aspiración retórica sin perspectivas ni matices.Ese dilema excede a la Argentina. Tocqueville y los autores del Federalist Papers ya advertían que la democracia no se agotaba en las expresiones de una mayoría electoral sino en los límites al poder y la necesidad de contenerlo para evitar su abuso y garantizar la libertad de todos.En Argentina, esa contención fue siempre difícil lograrla.A la concentración presidencial se sumó el debilitamiento de los partidos, la fragilidad del Congreso y un federalismo conflictivo con provincias más dependientes que autónomas. El resultado fue la generación de un sistema promotor de tensiones y desconfianza en sus actores y dirigentes.Frente a ello, la discusión sobre la calidad institucional en Argentina no se reduce simplemente a una agenda de reformas normativas.El problema es más profundo. Las reformas son necesarias, pero insuficientes si no se modifican las prácticas y conductas, si no se fortalecen las capacidades estatales y la responsabilidad de los liderazgos para liberar la política de las dinámicas agónicas que impiden la colaboración y construcción de consensos.Argentina, enfrenta históricamente dificultades persistentes en su funcionamiento institucional y sus efectos alteran las relaciones entre el poder y la sociedad. El desafío consiste en revertir ese déficit y en hacerlo en medio de sus propias contradicciones precedentes, impidiendo que las instituciones se conviertan en decorados, más que en garantías de estabilidad, previsibilidad y límites al abuso del poder.Mientras no se entienda que la calidad institucional no es un ideal abstracto, sino la condición para que una sociedad alcance su desarrollo en base a reglas estables, será difícil salir de la lógica del otrora personaje “Avivato”, del genial Lino Palacio, que iba por todo, … pero engañando a todos. En ese juego, la astucia o la arbitrariedad se imponen sobre el consenso y, más temprano que tarde, precipitan rencores y violencia. La salida no está por ahí. Recordarlo es importante para no caer en los mismos errores.