Empurr�ozinho ou imposto? Finalmente, alguns dados

Tudo isso parece ter acontecido há muito tempo, mas houve uma época em que David Cameron era conhecido sobretudo por seu entusiasmo pelas políticas públicas comportamentais, mais conhecidas como "nudges", ou empurrõezinhos. Em uma palestra TED divulgada poucos meses antes de Cameron se tornar primeiro-ministro do Reino Unido, ele começou perguntando: "Como podemos melhorar as coisas sem gastar mais dinheiro?". A pergunta continua sedutora, e uma das respostas que ele apresentou foi recorrer mais à ciência comportamental: "A melhor maneira de fazer alguém reduzir a conta de luz é mostrar quanto essa pessoa consome, mostrar quanto seus vizinhos consomem e, em seguida, mostrar quanto consome um vizinho consciente em relação à energia". Ninguém deveria se opor a um empurrãozinho criterioso como esse, sobretudo porque abordagens desse tipo são facilmente testadas por meio de experimentos aleatorizados. Mas há muito tempo sustento que Cameron simplesmente estava errado ao dizer que essa era "a melhor maneira". Um imposto sobre a energia com alta intensidade de carbono seria ainda melhor: ajudaria a direcionar o sistema energético para fontes mais limpas, incentivaria os consumidores a economizar energia com mais afinco quando ela viesse de combustíveis mais poluentes e, de quebra, aumentaria a arrecadação. Também venho argumentando que, embora os empurrõezinhos possam ser rápidos, fáceis e eficazes, medidas sérias de política pública geralmente exigem mudanças na regulamentação ou no sistema tributário. Não devemos ficar tão encantados com a cobertura a ponto de nos esquecermos de assar o bolo. Mas será que minhas objeções se baseavam mais em intuição do que em evidências? É realmente verdade que um imposto sobre o carbono tem impacto maior sobre o comportamento do que uma conta de energia apresentada de maneira inteligente? Finalmente, temos alguns dados para responder a essas perguntas. Um novo estudo preliminar dos economistas John List, Matthias Rodemeier, Sutanuka Roy e Gregory Sun analisa mais de 600 pesquisas sobre diferentes intervenções no estilo dos nudges e faz a seguinte pergunta: qual é a relevância das políticas públicas baseadas em conhecimentos comportamentais? Comecemos pela conta de luz reformulada. Após analisar intervenções desse tipo em todo o mundo, os pesquisadores concluem que o tipo de ajuste elogiado por Cameron poderia reduzir o consumo de eletricidade em algo entre 4% e 7%. Não parece muito. Mas quem pode afirmar que uma economia de 4% é pequena? Pequena em comparação com o quê? Um parâmetro natural é minha política preferida: um aumento de imposto. Quanto o preço da eletricidade teria de subir para convencer as pessoas a reduzir o consumo em 4%? "A resposta é: bastante", diz Rodemeier. "Seria preciso elevar os preços da eletricidade em 11%... Tente ir a público e dizer: ‘Vamos aumentar os preços da eletricidade em 11%’." É justo. Andy Burnham, o mais recente sucessor de Cameron no cargo de primeiro-ministro do Reino Unido, fez da redução do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) nas contas de luz uma das primeiras políticas que anunciou. Não adianta muito colunistas argumentarem que impostos sobre o consumo de energia são melhores do que meros empurrõezinhos se os políticos discordam. Em outras áreas, as melhores abordagens comportamentais são ainda mais eficazes, e o aumento de preço equivalente seria ainda maior. Os detalhes variam. No caso dos cigarros, os nudges mais eficazes demonstraram ser as informações sobre os riscos do tabagismo. Para a vacinação, a melhor tática é simplesmente enviar um lembrete no momento certo. Os pesquisadores calcularam que os preços dos cigarros teriam de subir 28% para igualar o impacto dos melhores nudges. Os preços das bebidas alcoólicas teriam de aumentar ainda mais: 34%. Quanto à vacina contra a gripe, os pesquisadores estimam que um subsídio de 100% —tornando a vacina gratuita— ainda é menos eficaz para aumentar a adesão do que um lembrete para se vacinar. Portanto, os empurrõezinhos não são apenas politicamente convenientes. Eles provocam uma mudança de comportamento mais significativa do que poderíamos supor. Ao estimar o valor desses nudges, é útil distinguir dois parâmetros. O primeiro é a relação custo-benefício: para cada dólar que investimos na implementação de algum ajuste comportamental engenhoso, quanto benefício social podemos esperar colher? O segundo é o valor total de uma intervenção de política pública. Como analogia, eu poderia tentar melhorar o isolamento térmico da minha casa instalando veda-frestas ou janelas com vidros duplos. Os veda-frestas parecem vantajosos do ponto de vista do custo-benefício, pois eu poderia economizar 50 vezes o valor gasto. Ainda assim, se eu quiser uma casa perceptivelmente mais quente e contas mais baixas, os veda-frestas não darão conta —terei de instalar aquelas novas e caras janelas. O mesmo parece valer para as políticas públicas comportamentais. A relação custo-benefício dessas ideias costuma ser alta, com gastos minúsculos produzindo retornos desproporcionais. Mas os maiores benefícios totais não vêm dos nudges, e sim de políticas mais tradicionais, como impostos, subsídios e regulamentações adequados. List, Rodemeier, Roy e Sun estimam que o imposto ótimo sobre a energia "gera aproximadamente sete vezes o bem-estar total proporcionado pelo nudge ótimo, embora o nudge tenha melhor relação custo-benefício". Então, qual abordagem é a melhor? Isso depende de onde está o gargalo. Um governo com orçamento limitado para investir faria melhor se buscasse empurrõezinhos engenhosos aqui e ali. Se a restrição decisiva for o capital político, o espaço na pauta legislativa ou a atenção do primeiro-ministro, a melhor aposta será escolher algumas reformas tradicionais de política pública e defendê-las com afinco. É claro que uma burocracia que funcione bem deveria ser capaz de fazer as duas coisas. Enquanto a liderança política se concentra nas grandes reformas, um pouco de delegação ajuda muito na implementação das medidas menores. Se o Reino Unido e os Estados Unidos têm atualmente burocracias que funcionam bem é outra questão. De todo modo, as duas abordagens se complementam. Veja-se a vacinação: um governo empenhado em maximizar a adesão a uma vacina faria bem em reduzir o preço —ao que tudo indica, zero é um valor particularmente atraente—, mas também deveria enviar lembretes oportunos e bem redigidos. Não há nada de mutuamente excludente nessas opções. Ou considere a política energética: um governo pode preferir um imposto sobre o carbono para direcionar todos os componentes do sistema energético a opções de menor emissão, mas é provável que alguns deles se mostrem resistentes à mudança. Contas que apresentem informações de forma clara e exerçam um pouco de pressão dos pares podem ajudar a transformar o comportamento dos consumidores, enquanto reformas em outras áreas podem ajudar todo o sistema a responder ao incentivo tributário. Se a escolha for entre a cobertura e o bolo, os políticos deveriam escolher o bolo. Os benefícios dos nudges estão longe de ser triviais, mas nada substitui o uso de impostos para acertar os sinais de preços. List e seus coautores escrevem: "Em quatro de cinco mercados, os instrumentos de preços geram um excedente total substancialmente maior do que os nudges". Com demasiada frequência, os políticos dão as costas às políticas mais benéficas porque lhes falta coragem política ou habilidade política para implementá-las.