CCiF prop�e novo sistema or�ament�rio com foco na gest�o de recursos p�blicos

O CCiF (Centro de Cidadania Fiscal) propõe uma reforma do sistema orçamentário brasileiro para dar mais previsibilidade à gestão dos recursos públicos e aproximar o planejamento das decisões tomadas pelo governo. A proposta prevê mudanças na forma de registrar receitas e despesas, no horizonte de planejamento e na execução do orçamento. A sugestão foi apresentada na última sexta-feira (25) na FGV EBAPE, no Rio de Janeiro, por Nelson Machado, diretor da entidade, por meio do estudo "Nossa Reforma Orçamentária", em evento que teve apoio institucional da MaisProgresso.Org. Segundo o documento, a qualidade dos resultados fiscais e das políticas públicas depende não apenas das regras formais e da disponibilidade de recursos, mas principalmente da capacidade de coordenação entre os diferentes atores e instituições que compõem o sistema. "Não é apenas uma revisão de regras fiscais ou um conjunto de alterações em políticas públicas específicas. Trata sobretudo de uma reforma das instituições que organizam o processo de tomada de decisão sobre os recursos públicos", afirma o estudo. Machado dirige juntamente com Eurico Santi o estudo desenvolvido pelos pesquisadores Diego Gonzalez, Giovanna Agualuza, Taina Lemos e Rodrigo Caldas Sá. Segundo o documento, o sistema atual apresenta problemas de governança fiscal que dificultam a execução das políticas públicas. Entre eles estão a complexidade das regras, a falta de integração efetiva entre planejamento e execução, a fragmentação dos sistemas de informação, a baixa compreensão das informações orçamentárias, a rigidez das despesas e a ausência de um instrumento de planejamento de médio prazo. O estudo aponta que a combinação desses problemas faz com que decisões de curto prazo tenham peso elevado sobre a gestão dos recursos e reduz a capacidade de adaptação do Estado. Uma das mudanças propostas, assim, é a adoção do regime de competência como base do sistema orçamentário. Nesse modelo, receitas e despesas são reconhecidas no momento em que são realizadas (e não apenas quando o dinheiro entra ou sai do caixa), permitindo registrar compromissos que terão efeitos financeiros em diferentes períodos. A mudança busca dar maior visibilidade a obrigações que não aparecem adequadamente quando a análise se concentra apenas na movimentação financeira de determinado ano. O estudo cita como exemplos compromissos previdenciários, despesas futuras com pessoal, renúncias fiscais e operações de crédito de longo prazo. O novo sistema, segundo o documento, permitiria uma visão intertemporal das contas públicas e maior integração entre os sistemas de contabilidade e orçamento. A expectativa é que isso também contribua para decisões de gasto mais eficientes. Outra frente da reforma é a criação de um dever de executar as programações orçamentárias. A proposta parte de uma previsão já existente na Constituição, segundo a qual a administração deve adotar os meios necessários para garantir a entrega efetiva de bens e serviços à sociedade. Esse dever não significaria que toda despesa prevista no orçamento teria de ser executada independentemente das circunstâncias. A própria regra constitucional estabelece exceções, como o cumprimento de metas fiscais e limites de despesa, a necessidade de cancelamento para abertura de créditos adicionais e impedimentos de ordem técnica devidamente justificados. A proposta também prevê que estimativas de receitas, despesas com pessoal e gastos previdenciários sejam submetidas a uma validação independente, como forma de aumentar a confiabilidade das informações usadas nas decisões orçamentárias. Entre as sugestões estão o fortalecimento da autonomia da IFI (Instituição Fiscal Independente), a criação de um Conselho de Gestão Fiscal e a participação de entidades independentes na avaliação das projeções dos estados e municípios. O documento também cita o Comitê Gestor do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) como uma instituição que poderá produzir parte relevante das projeções de receitas de estados e municípios. FolhaJus A newsletter sobre o mundo jurídico exclusiva para assinantes da Folha As regras fiscais também seriam reformuladas. O estudo propõe regras mais simples e sustentáveis no longo prazo, que levem em conta a rigidez do orçamento e prevejam mecanismos de escape e flexibilidade temporal para situações específicas. O estudo também critica uma situação em que existe grande quantidade de informação, mas nem sempre transparência efetiva. Relatórios pouco padronizados e categorias orçamentárias de difícil compreensão dificultariam o acompanhamento por gestores, técnicos e sociedade, limitando o controle social. A execução do orçamento é outro ponto central da proposta. Segundo o estudo, contingenciamentos frequentes, descontinuidade e ausência de mecanismos que permitam transportar determinadas autorizações orçamentárias para exercícios seguintes contribuem para uma execução imprevisível. O documento propõe, por isso, a possibilidade de carry-over, mecanismo que permitiria executar no exercício seguinte dotações autorizadas, mas ainda não utilizadas, desde que preservados os objetivos e resultados previstos. A medida reduziria o incentivo à concentração de gastos no final do ano. A reforma também propõe aproximar o orçamento dos resultados efetivamente produzidos pelas políticas públicas. O chamado orçamento por resultados incorporaria objetivos, metas e indicadores às decisões de alocação de recursos. A ideia é acompanhar não apenas quanto foi gasto, mas o que foi entregue e quais resultados foram alcançados. Para isso, o modelo prevê sistemas de monitoramento e avaliação e o uso de indicadores de produtos, resultados e impactos. Nesse mesmo sentido, o estudo propõe uma revisão permanente das despesas públicas. O mecanismo, chamado de spending review, examinaria periodicamente programas e políticas para verificar se continuam sendo eficazes, eficientes e alinhados às prioridades do governo. Programas poderiam ser redesenhados, reduzidos, substituídos ou encerrados, liberando espaço fiscal para outras prioridades. A revisão seria feita em um horizonte de três a cinco anos, atualizado continuamente. As emendas parlamentares também entram na proposta. O estudo afirma que o caráter impositivo das emendas aumentou a rigidez do orçamento e que a elevação dos valores destinados por meio delas pode fragmentar a aplicação dos recursos. A sugestão é integrar as emendas ao acompanhamento da execução e dos resultados, com medidas como a vinculação a planos de trabalho e o reforço da prestação de contas e da transparência. O modelo também aproxima os órgãos de controle da avaliação das políticas públicas. A proposta é que auditorias, monitoramento e avaliações sejam incorporados ao processo de revisão dos programas, permitindo que as informações produzidas pelo controle sejam consideradas nas decisões sobre manutenção ou alteração das despesas. Outra mudança no planejamento está na criação de um horizonte de médio prazo para o orçamento. O estudo propõe que o PPA (Plano Plurianual) e a LOA (Lei Orçamentária) passem a trabalhar com uma perspectiva de quatro anos, atualizada de forma contínua. Cada programa, objetivo e meta do PPA deveria ser identificável na LOA, permitindo relacionar recursos destinados, entregas previstas e resultados esperados. A lógica de médio prazo pretende combater o que o documento chama de "miopia orçamentária": a predominância de decisões voltadas para o caixa e para as metas de um único exercício, em detrimento de políticas e investimentos que produzem efeitos ao longo de vários anos. Segundo o estudo, a ausência de um marco de médio prazo favorece decisões de curto prazo e contribui para a descontinuidade de políticas. Folha Mercado Receba no seu email o que de mais importante acontece na economia; aberta para não assinantes. Para os pesquisadores, os problemas não funcionam de maneira isolada. A fragmentação das informações, a rigidez das despesas, a predominância do curto prazo e a baixa integração entre planejamento, execução e avaliação se reforçam mutuamente. O resultado é um sistema que, segundo o diagnóstico apresentado no estudo, tende a ser imprevisível e pouco flexível, com forte orientação para o cumprimento formal das regras, mas com dificuldades para cumprir plenamente a função de coordenar a aplicação dos recursos públicos. A reforma proposta inclui ainda a consolidação das regras permanentes do sistema orçamentário em uma única legislação geral. Hoje, segundo o estudo, essas normas estão distribuídas entre a Constituição, a Lei 4.320, de 1964, a Lei de Responsabilidade Fiscal, emendas constitucionais e as sucessivas leis de diretrizes orçamentárias. A criação de uma nova Lei Geral do Sistema Orçamentário teria como objetivo reunir essas regras e tornar mais coerente a estrutura de governança do orçamento. A proposta também prevê recuperar a função original da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), concentrando nela as escolhas fiscais e orçamentárias específicas de cada exercício. Regras permanentes de governança fiscal ficariam em uma legislação estável de finanças públicas, enquanto a LDO trataria das metas fiscais, prioridades administrativas, riscos fiscais, parâmetros macroeconômicos e diretrizes para a elaboração da LOA. A premissa apresentada pelos pesquisadores é que regras fiscais, informações contábeis, planejamento plurianual, execução orçamentária e avaliação de políticas precisam funcionar de forma integrada. A reforma, portanto, desloca parte da discussão sobre o orçamento de quanto o governo pode gastar para como os recursos são planejados, executados e avaliados ao longo do tempo. LINK PRESENTE: Gostou deste texto? Assinante pode liberar sete acessos gratuitos de qualquer link por dia. Basta clicar no F azul abaixo.